G20领导人罗马峰会及其之后
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GGRC2017
从1999年为回应亚洲金融危机而初步创建，到2008年全球金融危机爆发后升级为领导人峰会，二十国集团（G20）自2008年至今已举行了16场峰会。2011年以来，每年举办的各种G20会议大概50场左右。形形色色的G20会议加上最后的峰会，形成了复合的“G20进程”。2021年10月31日，G20领导人第十六次峰会落下帷幕，峰会上发布的《罗马宣言》（以下简称《宣言》）是2008年华盛顿峰会以来所发布的宣言中最长的一个，是G20各成员之间外交沟通、妥协和合作的结果。
关键词：G20 金砖国家 G7 印太合作 罗马宣言《宣言》内容丰富、重点突出。《宣言》在第一条便指出，本次会议的目的是“应对当今最紧迫的全球挑战，汇聚合力，从新冠肺炎疫情危机中更好复苏，推动二十国集团成员以及全世界实现绿色、更加公平的增长”。《宣言》还重申了G20作为“首要国际经济合作论坛”的地位，强调G20在解决世界问题中的“多边主义关键作用”，一致同意加强G20 的全面作用。《宣言》在各国对全球气候变化治理分歧犹存的情况下，原则上达成了一致立场，为随后在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会（COP26）的成功注入了G20成员的集体意志。《宣言》还在最后宣布了未来三年的轮值主席国：2022年的印度尼西亚、2023年的印度以及2024年的巴西。这意味着未来三年G20进程的重心将向非西方国家转移。
从罗马指向格拉斯哥：2021年G20进程重在全球气候治理
从2008年以来，G20进程一直在转型。G20变得越来越全面，早已不再局限于应对全球金融危机和推动世界经济复苏。当今世界面对的全球性主要挑战和全球治理的主要议题，都在G20进程中有所体现。但是，每年的G20进程，在面面俱到的同时却也重点突出。从2021年G20各次部长级会议到罗马峰会最后发布的《宣言》来看，推动世界经济全面复苏和联合国气候变化治理达成新的目标，显然是2021年G20进程的重中之重。
2009年的G20领导人匹兹堡峰会首次将G20定义为“首要的国际经济合作论坛”。从匹兹堡峰会以来，每年的G20进程，都力图践行“首要国际经济合作论坛”的使命，以在整个全球治理进程中发挥G20 的“首要”作用。以气候变化为例，最近几年，G20与《联合国气候变化框架公约》缔约方大会良性互动。在G20进程中，世界主要经济体之间通过政策协调达成的应对气候变化的共识，几乎会决定性地影响随后召开的联合国气候变化大会。2015年，土耳其担任G20轮值主席国，法国则担任《联合国气候变化框架公约》第二十一次缔约方大会（COP21）轮值主席国。除了土耳其和法国之间围绕气候变化问题的有效协调，G20独特的领导机制“三驾马车”（G20上届主席国、本届主席国和下届主席国）——澳大利亚、土耳其和中国三大G20成员更是就COP21进行了有效协调。2015年11月15日发布的G20领导人安塔利亚峰会公报对随后达成的气候变化《巴黎协定》产生了重大影响。该公报强调，“G20领导人承诺共同致力于一个成功的COP21。”2015年12月12日，共有197个谈判方参加的COP21历经千辛万苦终于达成了气候变化《巴黎协定》。
《巴黎协定》的达成是全球治理前所未有的巨大进展，但是如何落实《巴黎协定》却成为2015年以来G20进程面对的一个艰巨任务。2021年，意大利担任G20轮值主席国并将G20进程的主题确定为“人、地球与繁荣”。“地球”意味着G20领导人罗马峰会把“气候危机”当作头号全球挑战，这与COP26的目标一致。为此，G20领导人罗马峰会和格拉斯哥COP26两大全球峰会密切联动。值得指出的是，意大利在COP26中的身份是“COP26的协办者”。从某种意义上讲，是英国与意大利这两个欧洲国家联合举办了COP26。英国对2021年的G20进程深度介入，其目的就是通过全球最大的20个经济体先在G20领导人罗马峰会上协调沟通，达成关于全球气候变化治理的原则共识，以确保格拉斯哥COP26的成功。为实现这一目标，2021年英国和意大利两国政府多次沟通协调，并使G20进程对全球气候治理进程产生了“首要”影响。
G20进程重心将向非西方国家转移
一直以来，欧洲国家在G20进程中发挥着重要作用。G20的四大欧洲成员英国、法国、德国和意大利分别于2009年、2011年、2017年和2021年担任轮值主席国并主办当年的峰会。西班牙作为欧盟国家，虽不是G20正式成员，但受邀为G20的“永久客人”。
欧盟作为G20的正式成员，虽然目前尚不清楚是否将担任G20轮值主席国，但在G20欧洲成员担任轮值主席国的过程中，拥有“共同外交和安全政策”的欧盟也在其中发挥着独特作用。2021年意大利担任G20轮值主席国期间，与欧盟一起于5月21日在罗马召开了全球卫生峰会，“以早日终结当前的新冠肺炎全球健康危机”。这次峰会对全球卫生治理产生了重要影响。中国国家主席习近平应邀以视频方式出席，并发表了题为《携手共建人类卫生健康共同体》的重要讲话。
同时，欧洲国家还通过七国集团（G7）对G20产生影响。G20成员英国、法国、德国和意大利均是G7成员。在G20进程中，G7成员在担任G20轮值主席国时往往要竭力体现G7的作用。G7于2021年6月11—13日在英国康沃尔郡卡比斯湾举行峰会，达成“历史性的全球税收改革”协议，本次G20峰会通过的《罗马宣言》便“欢迎这一全球税收治理突破”。目前，中国、俄罗斯、印度等全球140多个国家先后加入了该项全球税收协议。
在G20进程中，非西方大国尤其是来自亚洲的新兴经济体也发挥着关键作用。韩国（2010年）、中国（2016年）、日本（2019年）和沙特（2020年）先后成功担任G20轮值主席国，反映了广义的亚洲和亚洲经济在世界和全球经济治理中与欧洲同样重要的作用。
2020年11月21日发布的G20领导人峰会《利雅得宣言》明确将由印尼和印度分别担任2022年和2023年的轮值主席国。这次G20领导人罗马峰会则重申印尼、印度和巴西在未来3年将主办G20峰会。如果说欧洲国家主办G20峰会的进程体现了西方成分，那么印尼、印度和巴西主办G20峰会则体现了非西方成分。
由于亚洲经济的持续崛起，世界经济格局早已发生翻天覆地的变化。亚洲与美欧在全球经济中“三足鼎立”，世界经济重心在21世纪正进一步向亚洲转移，亚洲在全球治理中的作用更加不可或缺。未来两年，G20密集的部长级会议和工作组会议将在亚洲展开。G20进程重心转移后，有几个趋势值得关注。
首先，印尼主办G20峰会期间，东盟将在其中发挥更大作用。印尼政府已经确定2022年G20进程的主题是“共同恢复，恢复更强”。这个主题非常应时地反映了G20所有成员和世界上其他攸关方的集体愿望。印尼是东盟的最大经济体，东盟秘书处设在雅加达。进入21世纪后，东盟稳步走向“东盟共同体”，在对外合作中发挥着“中心性”作用。大多数G20成员均是东盟的“对话伙伴国”。东盟已经全面提升与其“对话伙伴国”的关系为“战略伙伴关系”。2021年11月22日，习近平主席出席并主持中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会，正式宣布中国—东盟建立“全面战略伙伴关系”。如同意大利担任G20轮值主席国期间欧盟发挥的作用，印尼担任轮值主席国时东盟也将发挥独特作用。这种作用在之前的G20进程中就曾有所体现。例如，之前中国、日本等亚洲国家担任G20轮值主席国时，作为惯例都会邀请东盟轮值主席国代表东盟参加G20进程。
其次，印度和巴西均为金砖国家，金砖国家合作机制可能会与G20机制紧密合作。金砖国家合作机制和G7是G20中的两大集团。印度将是继中国之后第二个主办G20领导人峰会的金砖国家。印度在2023年担任G20轮值主席国，不仅将突出印度特色，而且将突出金砖国家合作机制的作用。2009年以来，金砖国家合作机制伴随着G20进程起步和形成，金砖国家的成员尤其是金砖国家领导人每年都会在G20框架中举行金砖合作边会。未来印度和巴西将分别主办G20领导人峰会，这是加强金砖合作的重要契机。
最后，印尼和印度担任G20轮值主席国期间，美国和欧盟将更加重视印尼和印度。美欧正在推动全球化转型，尤其是推动疫情后全球供应链转型，印尼等东南亚国家和印度在美欧试图构建的新全球供应链中的地位十分重要。这次罗马峰会期间，美国总统拜登在罗马组织了“全球供应链韧性峰会”，邀请了至少14个国家参加，主要是G20成员和与会的非G20成员。2021年2月24日，拜登签署行政令，启动为期100天的美国供应链审查项目，涉及半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土矿物和药品等关键产品，明确要求提升美国供应链的自主性，降低对别国的依赖。
印尼和东盟地处太平洋和印度洋之间，全球战略地位十分重要。印度则参加了美国、日本和澳大利亚主导的“四方安全对话”（QUAD）。印尼和印度担任G20轮值主席国，为美国拜登政府在未来2年利用G20平台进一步提升其“印太战略”提供了机会。美国目前已有所行动。这次G20领导人罗马峰会前的10月26—29日，东盟轮值主席国文莱举行了东盟峰会和东盟与其“对话伙伴”的系列峰会。特朗普执政时期，美国缺席东盟峰会四年，拜登政府本次则选择“回归”，于10月26日与东盟举行了线上峰会。美国和东盟正在加强他们之间的“战略伙伴关系”。
与美国一样，欧盟也正在“印太”框架下加强与印尼和印度的关系。欧盟于2021年9月16日正式发表了印太战略文件。此前的2019年，法国发文并首推其“印太政策”。荷兰和德国也于2020年先后发布各自的“印太政策”。值得注意的是，欧盟的“印太战略”与美国和由美国组建的“四方安全对话”等所强调的“印太竞争”略有不同，欧盟更强调“印太合作”，尤其是在气候变化和能源等非传统安全问题上寻求与“印太”国家合作。2021年5月8日，欧盟和印度领导人举行峰会，决定深化双边关系，并明确了到2025年欧盟—印度战略伙伴关系路线图。英国和欧盟国家领导人在本次G20领导人罗马峰会期间也纷纷与印尼领导人举行双边会晤。如法国总统马克龙和印尼总统佐科在罗马会晤，讨论了“印太”地区与日俱增的经济影响力，“决定在印太地区建立真正的战略伙伴关系”。
未来两年，中国需要密切关注印尼、印度以及巴西担任G20轮值主席国期间G20进程的转型和转变，与印尼、印度、巴西就开好2022年、2023年和2024年的G20系列会议和峰会充分磋商与合作，推动加强 G20进程在全球治理中的“首要”作用。
2020年2月19日，一汽大众成都分公司工人在总装车间内作业。（新华社图片）
站在十字路口的G20：“重建更好”还是“建设未来更好”
在百年未有之大变局下，G20正处在历史的十字路口。在G20罗马峰会召开前后，出现了两种截然相反的声音，一种是美国拜登政府上台以来推行的所谓“重建更好”（Build Back Better）内外政策指导思想，另一种是本次G20领导人罗马峰会中体现的“建设未来更好”（Build Forward Better）口号。这两种声音有可能影响G20进程的未来走向。
“重建更好”是拜登政府施政的主要指导思想之一。拜登在竞选时就提出“重建更好”的主张，当选后则试图兑现承诺，在美国国内推出“重建更好”法案，在世界上发起“重建更好世界倡议”。事实上，拜登上台以来，有一些政策是坚决“回到了”过去，逆转了特朗普政府时期的一些重大举措，如重视“中产阶层”，强调治理气候变化，加强基础设施投资，强化与美国盟国的关系，“回到多边体制”，但是在一些内外政策上仍在奉行没有特朗普的“特朗普主义”。参加G20领导人罗马峰会和格拉斯哥气候峰会，是拜登上台后第二次访问欧洲。在2021年6月拜登第一次访问欧洲期间，先后参加了美英峰会（6月10日）、G7峰会（6月11—13日）、北约峰会（6月14日）、美国欧盟峰会（6月15日）和美俄峰会（6月16日）。在这些峰会中，拜登曾向美国的欧洲和北约盟友大力推销他的“重建更好”外交政策。
为了推销“重建更好”政策，在2021年G7峰会上，拜登与其他G7领导人一起提出了与中国的“一带一路”倡议进行“战略竞争”的全球基础设施投资计划“重建更好世界”。不过，在当前和未来全球经济条件下该计划到底如何实施，仍然存在很大的不确定性。此外，出于国内政治考虑，拜登政府多次表示不会重返或者加入诸如“全面和进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）那样的区域贸易协定，但与此同时，又力推与其“印太战略”配套的“印太经济框架”和“数字经济协定”，声称这些制度安排将超越CPTPP等现有贸易框架。
但是，就在拜登“重建更好”之际，G20领导人罗马峰会上出现了一个与其世界观不同甚至是有点“对着干”意味的“建设未来更好”口号。G20领导人罗马峰会开幕后的首场边会是“支持中小企业和妇女所有企业以建设更好的未来”，峰会东道主意大利总理德拉吉出席了这场边会。值得注意的是，这场边会的关键词“建设未来更好”在G20罗马新会议中心和G20日程中十分引人注目，不由让人思考这是否代表了意大利和其他G20进程攸关方的另一种期望。
G20领导人罗马峰会最后发布的《宣言》并未使用“重建更好”或者“建设未来更好”，而是以“面向未来”为主，其第一段有“为了更好地复苏”，而其第二段有“为全球复苏开辟道路”等“向前看”的字句。
“重建更好”和“建设未来更好”这两种声音同时存在，说明目前的全球治理体系中存在着世界观的交锋和冲撞。对于未来的G20进程，有人认为其中一种声音将压倒另一种，也有人认为两者结合起来更好。
结 语
G20在全球治理进程中发挥着“首要”作用。《罗马宣言》表明，面对“大变局”，G20进程仍在前行。G20进程实际上是一种21世纪的全球“大国协奏”，即世界上最重要的19个大国加上欧盟，再加上其他攸关方（不是G20成员却有重要作用的国家、主要国际组织和地区组织）等，构成一个尽可能包容的全球治理“首要”论坛，是“首要”的全球治理进程，对其他主要全球治理进程，如联合国气候变化大会，发挥着引领作用。
G20进程的未来取决于G20各成员的政策和行动。G20要维持和加强“首要国际经济合作论坛”，就需要维持和加强各成员之间的大国合作，起码是最为必要的大国合作。2017—2021年，G20进程曾面临特朗普政府大举退出一系列重大全球治理机制的挑战。特朗普政府虽继续参加G20，但既不重视G20的作用，也不配合落实G20达成的共识。即便如此，G20进程仍坚持了下来。拜登政府上台后，美国不得不“回到”G20。但是，美国目前在G20中的作用今非昔比，其今后在印尼、印度和巴西担任G20轮值主席国时对待G20的态度和政策将如何演变值得观察。
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自2018年以来，中国人民大学全球治理研究中心连续四年入围由美国宾州大学“智库研究项目”（TTSCP）推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“亚洲大国智库100强”。
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